SLOBODA JE ODGOVORNOST

24. svibnja 2022.

SLOBODA JE ODGOVORNOST

Zagreb, HR 16 C

NEK’ ISTO JE I ĐAVOLU I ĐAKONU

Povod ovom tekstu je recentno mišljenje Ministarstva pravosuđa i uprave upućeno Gradu Splitu povodom njihovog upita tko obnaša dužnost gradonačelnika u slučaju da ostavku podnesu gradonačelnik i jedan njegov zamjenik. Mišljenje je dano 5. travnja 2022. (Klasa: 024-02/22-01/45, Urbroj: 514-07-02/01-22-02), a potpisao ga je državni tajnik Ministarstva. Ukratko, temeljni stav Ministarstva koji se objašnjava na tri gusto tipkane stranice može se sažeti na sljedeći način: U slučaju ostavke gradonačelnika i zamjenika koji je na listi za izbore bio naveden odmah nakon gradonačelnika (tzv. prvi zamjenik), dužnost gradonačelnika nikako ne može obavljati zamjenik koji nije podnio ostavku i koji još uvijek ima aktivan mandat (tzv. drugi zamjenik). Ministarstvo pravosuđa i uprave, dakle, jasno i nedvosmisleno tvrdi da je „… svrha i smisao uređenja koje proizlazi iz važećih odredaba Zakona sadržana u činjenici da „drugi“ zamjenik ne može ni u kojem slučaju biti zamjenik koji obnaša dužnost gradonačelnika, pa tako ni u konkretnoj situaciji ako mandat prestane gradonačelniku i „prvom“ zamjeniku.“

Koliko je navedeno mišljenje problematično i suprotno ne samo svrsi i smislu zakona na koji se Ministarstvo poziva, nego i temeljnoj ideji lokalne samouprave i lokalne demokracije obrazložit ću kroz nekoliko argumenata u nastavku.

Na samom početku valjda podsjetiti da je pravo na lokalnu samoupravu ustavna kategorija i da je prema slovu Ustava lokalna samouprava jedna od poluga diobe vlasti. Riječ je o tzv. vertikalnoj diobi vlasti, odnosno dobi vlasti po teritoriju, a to je reflektirano i člankom 4. hrvatskog Ustava koji jasno i nedvosmisleno određuje da: „U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.“ (Ustav RH, čl. 4/1). Lokalna i regionalna samouprava je sredstvo ograničenja središnje državne vlasti, pa bi svako zadiranje u nju trebalo biti zakonito, odmjereno i sukladno načelu razmjernosti (proporcionalnosti) kao jednom od stožernih načela djelovanja javne uprave.

Najnovije mišljenje Ministarstva pravosuđa i uprave krši sve navedene zahtjeva. Prvo, ono nije zakonito jer rješenja koja se u njemu ističi nisu u skladu odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koliko god Ministarstvo tvrdilo da poznaje „svrhu i smisao uređenja koje proizlazi iz važećih odredaba Zakona“. Svojim mišljenjem Ministarstvo onemogućuje zamjenika u svojoj temeljnoj zadaći, a ta je da zamjenjuje gradonačelnika u slučaju njegove spriječenosti odnosno prestanka mandata. Drugo, ono nije odmjereno i sukladno načelu razmjernosti jer ne iskorištava druge, blaže mogućnosti kako bi osiguralo stabilnost u lokalnoj jedinici.

„Na parove razbroj se!“ Prvi zamjenik, drugi zamjenik

Cijela gungula oko prebrojavanja zamjenika nameće barem jedno logično pitanje. Čemu uopće institut drugog zamjenika gradonačelnika ako on ne može zamjenjivati gradonačelnika u slučaju njegove spriječenosti odnosno prestanka mandata? Upravo kad treba doći njegovih pet minuta, a to je da uskoči u igru i zamijeni gradonačelnika, što u krajnju ruku i proizlazi iz samog naziva njegove funkcije (zamjenik gradonačelnika!), Ministarstvo uprave mu to ne dozvoljava. Zašto? Zato jer je bio drugi na listi. Ali da je kojim slučajem naveden na prvom mjestu nakon gradonačelnika, e to je, po Ministarstvu, potpuno druga pravna situacija! U tom su mu slučaju sva vrata otvorena. Ne znam za čitatelja, ali dok ovo pišem čini mi se kao da pišem predložak za remake poznate serije Monty Python, ali s podnaslovom Croatian Chapter.

Kakva je, naime, sadržajna razlika između prvog i drugog zamjenika? Što ih to čini toliko različitima da Ministarstvo smatra da jedan zamjenik ima veću političku i pravnu težinu od drugoga? Oba zamjenika su istovremeno s gradonačelnikom sudjelovala u izbornoj kampanji, obojicu su birali isti građani i obojica su istovremeno s gradonačelnikom stupila na dužnost. U čemu je onda razlika? I zašto bi između njih trebala postojati tolika razlika koja jednom omogućuje da bude zamjenik, a drugome se to zabranjuje, čak i u slučaju kad ostane jedini izabrani izvršni dužnosnik u lokalnoj jedinici? Koliko god se trudili, nemoguće je naći racionalan odgovor na takvo pitanje osim birokratskog načina razmišljanja koji vidi razliku u tome jeste li na izbornom listu navedeni na prvom ili drugom mjestu nakon gradonačelnika. Što ako su zamjenici na listi jednostavno navedeni abecednim redom, jer se nekom tako činilo preglednijim? Hm, onda je valjda presudno radi li se o prvom slovu imena ili prezimena? I tu bi moglo doći do problema ako bi se tumačenje prepustilo nadležnom ministarstvu. Ako bi se takav stav dosljedno proveo, onda valjda ni svi vijećnici koji su izabrani u gradsko vijeće nemaju istu težinu, već je važno jesu li na listi bili na prvom, drugom ili trećem mjestu? Dužnost predsjednika vijeća bi tako možda mogao preuzeti samo onaj vijećnik koji je bio na prvom mjestu na listi. Ili je i tad važno kojim slovom abecede počinje njegovo ime. Odnosno prezime. Tko će više znati što je važnije i ima veću pravnu i političku težinu!

Vratimo se pravnoj analizi

Iz cijele intonacije čl. 40.d ZLPRS jasno proizlazi da je intencija zakona (tzv. ratio legis) da u slučaju spriječenosti gradonačelnika, pa čak i njegove ostavke, njegovu funkciju obavlja zamjenik ako je on još uvijek na dužnosti odnosno ako ima aktivan mandat. Zakon pri tome ispravno polazi od pretpostavke prema kojoj nema razumskog opravdanja, a ni potrebe, imenovati povjerenika ako u jedinici lokalne samouprave postoji aktivan zamjenik, koji je, nota bene, neposredno biran od strane birača konkretne lokalne jedinice, jednako kao i gradonačelnik. Priča o prvom i drugom zamjeniku ima smisla samo kad istovremeno postoje dva zamjenika s aktivnim mandatom, pa onda treba jasno znati koji od ta dva zamjenika ima prednost kod zamjene gradonačelnika u slučaju prestanka njegovog mandata ili duže spriječenosti. To je i regulirano čl. 40.d/4 koji je jasno odredio da u slučaju kad ima više zamjenika s aktivnim mandatom, dužnost gradonačelnika obavlja onaj zamjenik koji je na kandidaturi za izbor gradonačelnika bio prvi naveden iza kandidata za gradonačelnika.

Nije naodmet podsjetiti da je upravo to bila jedna od točaka prijepora u slučaju kad je bivši gradonačelnik Zagreba bio u pritvoru pa se postavilo pitanje koja od dvije zamjenice će ga zamjenjivati s obzirom na to da je jedna od njih „otkazala“ poslušnost pritvorenom gradonačelniku i pokazala vlastitu političku ambiciju. Oni koji se bave lokalnom samoupravom nisu zaboravili taj slučaj i rasprave koje su se tad vodile o „prvoj“ i „drugoj“ zamjenici gradonačelnika Zagreba. Tada je bilo opravdano posegnuti za odredbom čl. 40.d/4 i jasno konstatirati da dužnost gradonačelnika obavlja ona od dvije zamjenice koja je na kandidaturi bila navedena iza tadašnjeg gradonačelnika. No, u slučaju kad od dva zamjenika samo jedan ima aktivan mandat, svakome, pa i pravnim laicima, trebalo bi biti sasvim jasno da se primjenjuje odredba čl. 40.d/2 koja jasno kaže da u tom slučaju „do provedbe prijevremenih izbora dužnost gradonačelnika obnaša njegov zamjenik koji je izabran zajedno s njim“. Samo ako bi mandat prestao i tom zamjeniku onda bi do prijevremenih izbora „dužnost gradonačelnika obnašao povjerenik Vlade RH“. Također, zagrebački slučaj gradonačelnika u pritvoru rezultirao je time da je prva zamjenica na kraju podnijela ostavku, a da je druga od nje preuzela obnašanje dužnosti gradonačelnika za vrijeme njegova boravka u pritvoru. Tako se već dogodila situacija da je drugi zamjenik mijenjao gradonačelnika iako Ministarstvo rezolutno tvrdi „… da „drugi“ zamjenik ne može ni u kojem slučaju biti zamjenik koji obnaša dužnost gradonačelnika“.

Trebalo bi stoga biti nesporno da zamjenik koji nije podnio ostavku obnaša dužnost gradonačelnika i da pri tome, sukladno izričitoj odredbi čl. 39/5 ZLPRS, ima sva prava i dužnosti gradonačelnika. To praktično znači da jedinica lokalne samouprave do okončanja prijevremenih izbora zapravo nastavlja funkcionirati i započete aktivnosti se mogu nesmetano provoditi. 

Imenovanje vladinog povjerenika u slučaju da postoji zamjenik koji obnaša svoju dužnost predstavlja eklatantno derogiranje temeljnih demokratskih postulata i kršenje međunarodnih pravnih i demokratskih standarda koji se tiču lokalne samouprave. Izabrani dužnosnici imaju legitimitet koji su stekli na izborima, a i legalitet koji proizlazi iz obnašanja dužnosti sukladno ZLPRS i drugim zakonima koji uređuju pojedine segmente lokalne samouprave. Taj se legitimitet i legalitet može narušiti samo iznimno i to u vrlo ograničenom broju slučajeva.

Valja se uteći i odredbama Europske povelje o lokalnoj samoupravi (EPLS) koja navodi kako je „postojanje lokalnih jedinica kojima je omogućeno da imaju demokratski oblikovana odlučujuća tijela i da se koriste širokim stupnjem samouprave što se tiče njihova djelokruga, sredstava za njegovo obavljanje i načina potrebnih da bi mogle ispuniti svrhu svog postojanja“ jedan od temeljnih razloga njezinog donošenja. Također, EPLS definira lokalnu samoupravu kao pravo i mogućnost lokalnih jedinica da uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva uređuju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova (čl. 3/1), te da se pravo na lokalnu samoupravu provodi preko lokalnih tijela (predstavničkih i izvršnih) koja su izabrana na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava (čl. 3/2).

S obzirom da imenovanje povjerenika Vlade predstavlja grubo zadiranje u pravo na lokalnu samoupravu, posebno u smislu privremene zamjene tijela koja su izabrana na demokratskim izborima povjerenikom kojeg imenuje središnja vlast, takav bi institut trebalo koristiti samo iznimno i to kao krajnju mjeru, koju sukladno načelu razmjernosti, treba upotrijebiti kada ne postoji neko drugo, blaže rješenje koje ne bi zadiralo u pravo na lokalnu samoupravu, a kojim bi se ostvario legitiman cilj. U konkretnom slučaju, legitiman cilj je funkcioniranje lokalne jedinice do okončanja prijevremenih izbora. Može li drugi zamjenik osigurati ostvarivanje toga cilja? Naravno da može. Dakle, samo onda ako u lokalnoj jedinici nijedan dio izvršnog sloja u lokalnom sustavu upravljanja (gradonačelnik i oba zamjenika) ne može obavljati izvršnu vlast postoji opravdanje da se imenuje vladin povjerenik koji će do ponovne uspostave izvršnog tijela osigurati funkcioniranje lokalne jedinice. Dok god postoji aktivan izvršni dužnosnik u lokalnoj jedinici, neovisno o tome radi li se o prvom ili drugom zamjeniku, nema racionalnog, pravnog ni demokratskog opravdanja za imenovanje vladinog povjerenika.

Zamjenik koji obnaša dužnost gradonačelnika ima i daleko veće ovlasti nego povjerenik Vlade RH. Kao što je već istaknuto, čl. 39/5 ZLPRS mu daje sve ovlasti koje ima i gradonačelnik. Povjerenik je u svom djelovanju znatno ograničen izvanrednošću situacije u lokalnoj jedinici u koju je imenovan. On obavlja samo neodložne poslove čije bi odgađanje moglo dovesti do materijalne ili kakve druge štete za lokalnu jedinicu ili ako je to nužno radi provedbe zakona, ispunjavanja ranije preuzetih obaveza odnosno dovršenja ranije započetih poslova (čl. 88 ZLPRS).

Konačno, zanimljivo bi bilo promatrati kako bi lokalna jedinica funkcionirala u slučaju imenovanja povjerenika uz postojećeg zamjenika kojem nije prestao mandat. Našli bi se u situaciji da je demokratski izabrani i legitimni zamjenik gradonačelnika onemogućen u obnašanju svoje dužnosti od strane povjerenika kojeg je imenovala središnja vlast i ne uživa praktički nikakav demokratski legitimitet. Što bi u tom slučaju trebali raditi lokalni službenici? Bi li trebali primati upute za rad od zamjenika koji i dalje obnaša svoju dužnosti ili od vladinog povjerenika? Treba li zamjenik primati plaću za vrijeme dok povjerenik obavlja svoju dužnost, a zamjenik to sve promatra sa strane? Hoće li i zamjenik biti razriješen? Tko bi ga u tom slučaju razriješio? Povjerenik ili Vlada? Pitanja se samo nižu.

Sve u svemu, treba odustati od nepotrebnog prebrojavanja na parove zamjenika gradonačelnika i omogućiti da demokratski izabrani dužnosnici koji imaju aktivan mandat obnašaju dužnost na koju su i izabrani. To je jasno i nedvosmisleno određeno u ZLPRS i u skladu je s ustavnom garancijom prava na lokalnu samoupravu, jednako kao i s odredbama EPLS. Drugačije postupanje ostavlja vrlo loš dojam, provodi pravno i demokratsko nasilje i ruši temelje lokalne demokracije i prava na lokalnu samoupravu. To je onda hajdučija u kojoj vlada zakon jačeg, a ne država vladavine prava u kojoj su tu “… paragrafi pa zagrabi. Nek isto je i đavolu i đakonu.”

Izvor//Autor: AdministratioPublica // Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić

*O autoru: Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica

Prijašnja objava

SVEMIRSKI PROGRAM EU-a

Slijedeća objava

SVJETSKI DAN ZDRAVLJA

Možda će Vas interesirati i ovo:

PRIDRUŽIVANJE MEĐUNARODNOM SAVEZU – proizvodnja energije bez ugljika

Republika Hrvatska priključila se međunarodnom Savezu za proizvodnju energije bez ugljena (Powering Past Coal Alliance) i pridružila zemljama čija budućnost energetskog sustava neće ovisiti o ugljenu. Jedina aktivna termoelektrana na ugljen u Hrvatskoj nalazi se […]

PREDSTAVNICI ADRIATIC AEROSPACE ASSOCIATIONA NA PRIJEMU KOD PREDSJEDNIKA

Predsjednik Republike Zoran Milanović primio je predstavnike Jadranske aero-svemirske asocijacije A3, nevladine, neprofitne i neovisne udruge koja je osnovana s ciljevima poticanja istraživanja i razvoja u aero-svemirskom sektoru, posredovanja u projektima kao „point of contact“, […]